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论采矿权构造分析在明晰其产权中的效用

政府的同一职能机关是矿产资源的公共管理者和所有权处分者,采矿权的同一许可手续是矿产开采的市场准入证和矿产产权证。公共管理权力与私人产权权利融入一体,权利产生权力退化为权力产生权利。官商结合、资源浪费等就缘于采矿权产权的如此混乱。本文试图通过对采矿权构造分析以重构采矿权产权制度。

一、采矿权负外部性内部化的主要途径是清晰地界定产权

矿产资源配置效率极低,主要是矿产资源在市场外交易而产生的经济外部性。“有害的外部性被定义为一个或更多人的自发行为未经第三人同意而强加他们的成本或收益。”在法律和经济学中,“给予他人收益”的外部性不多。在采矿权的外部性中,只表现为负外部性。“负外部性意味着权利主体没有承担其行为的全部成本,部分地强加于他人身上。”采矿权负外部性主要是采矿权人不为损害别人付出代价,所以几乎不进行自我约束。在经济的外部性领域里,采矿权负外部性的程度和范围惊人。

(一)采矿权主体的掠夺性开采对不特定群体产生的负外部性。矿产资源配置价格的象征性,使开采者有资格选择乱挖滥采、挑肥丢瘦的掠夺式占有方式,将所有当代人和后代人可用矿产资源耗竭的趋势形成,危害到可持续发展战略的实施。负外部性的结局是既没有矿产资源配置的帕累托效率,也失去了他人占有矿产资源的公平。

(二)采矿权主体权利的行使对特定的他人产生的负外部性。首先,采矿权行使对特定他人土地使用权的占有或妨害。在他人房屋、水田、渠道的地下穿过所需要的地下使用权,很少与他人谈判交易,塌陷以后得到赔偿和恢复的很少。其次,采矿行为对矿区周围特定他人环境的妨害。矿产开采中的矿碴、含矿物的地下水排出以及排气排污等。由于环境影响迟滞都没有计入采矿的成本。部分矿主为追求暴利而逃避安全投入。矿难了结和环境治理由政府埋单。

(三)采矿权的寻租成本转嫁他人后产生了的负外部性。“寻租”使社会强势集团有可能从有自由处分资源的行政机关那里获得低廉的矿产所有权,还能得到行政机关在矿产所有权价值实现过程中的保护。“寻租”成本来源于矿产资源实际价值与授予时象征性价格差的一部分,是国有资产大量流失的部分量值。是用他人的钱买权,让他人背负着被转嫁的“寻租”成本。

采矿权“外部性主要的特征是存在人们关注但又不在市场上出售的商品。”市场外交换,不可能以准确的价格信息反映产品的需求去向。“在竞争的经济中,资源能够按照社会有价值的方式得到利用。如存在外部性不经济,个人和公司并不为资源支付真实的费用,但其它人和企业却由于前者的利用而付了费”。使采矿权外部性内部化的途径是清晰地界定产权。“有关外部效应的实际问题,一般都是在产权未能很好地界定的情况下发生的。”“我们做的一切就是确保初始的财产权得到明确界定,尔后,人们就能通过正常的方式交换财产权,以防止外部效应。”

“产权不是指人与物的关系,而是指物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”。“产权界定就是要在各种稀缺资源上设定产权,使之由特定的主体支配和承担,并且明确规定权利的内容及效力”。在稀缺的矿产资源上设定产权以内化其负外部性,不仅要完成产权的初始界定,还要通过对产权界定后内化外部性效果的考核而创新界定内容和方式,并以公共政策或法律的形式固定下来以逐步形成合理的产权制度。认同采矿权产权安排以及影响外部性内部化的重要性,其基础性工作是全面弄清被界定对象的采矿权结构状况。

二、全面认识采矿权的构造是清晰地界定产权的条件

采矿权及其价值实现过程由三个块状结构组成:净采矿权、采矿权为主的矿山企业与采矿权各环节的交易。

(一)净采矿权的客体是特定而可分的矿产

首先,采矿权的客体是特定的。崔建远教授认为:“在说明矿业权属于准物权时,其衡量标准是客体的不特定性。”因此,“矿业权的客体是复合性的,即特定矿区的地下部分与赋存其中的矿产资源”。其分析方法是将采矿权与探矿权捆绑成矿业权,为照顾探矿行为对象的不确定性而淹没了采矿权客体的特定性。当采矿权从虚化的矿业权中解放出来后,裸露的采矿权客体一目了然,“不特定性”和“复合性”于采矿权根本不存在,“特定矿区的地下部分”也不是采矿权的客体。

其次,采矿权的客体是具体的。“矿产资源实行资产化管理,把块段资源当作国家的特殊资产,以程序和形式通过评估价值出让给业主,而置换出国家所有者的身份。”矿产资源资产化以后,对特定的块段矿产赋予采矿权,其客体则是具体而可以准确地统计的矿产,不再是抽象的矿产资源。“在被人类劳动从地壳中分离以前,为矿产资源,被人类劳动从地壳中分离后,为矿产品”的认定难以自圆其说。劳动分离使矿产转为矿产品,不可能使矿产资源成为矿产品。抽象的矿产资源既不是劳动的对象,也不是财产权利的客体。

采矿权的客体具有动产性。“不动产是不可移动的物,或移动后会影响其经济价值的物”开采活动使矿产与矿床分离形成矿产品,没有改变客体的物质属性,也没有损失矿产的价值。在法国“学者认为,转让采矿权的情形,应当单纯地将之视为动产买卖”。

(二)矿山企业是以采矿权为主的财产权利束

采矿权与以采矿为主的采矿企业,是静态净采矿权与采矿权价值实现的行为活动的区别。有学者分类为资源产权与投资产权。矿山企业是采矿权价值实现的组织,首先体现为一种获得效用的行为,然后才是财产。采矿权是主要的和提前具有的投资产权,其它投资产权包括可分的和不可的两个方面。

企业内可分产权是机器设备、厂房设施、安全技术以及劳动投入等归属明确、通过市场交易而计入成本、有排他性支配且不具有外部性的财产权,是实现采矿权价值的辅助性投资。不可分产权是矿山企业财产使用与他人财产所有者的使用难以区分的,其特点是在市场外交易的“产权的不可分性产生和存在外部性。”矿山企业需要的空间环境权,他人土地的地下权,运送矿山资产的公路使用、他人劳动力资源的雇佣权等都属于不可分产权。

(三)发生在众多环节的采矿权交易

“无论是资源所有权人,还是资源开发利用权人,或者是参与资源产权和投资产权的开发利用者,只有在交易中才有利益可言”。采矿权交易根据其交易的权利属性可分为4种类型。第一、采矿权的初始取得。它是国有矿产资源转化为私人矿产资源资产,实现矿产资源国家主体以及客体完整性的分解过程。第二、私人采矿权的流转。初始采矿权持有人根据其条件不能进入开采,或者开采达不到利用大化时,便向有能力开采的人转移。第三、以采矿权为主的矿山企业流转。这不是净采矿权的流转,而是所有财产权的流转和负外部性制造者的变更,包括买卖、承包、租赁等自物权或他物权的重新安排。第四、价值实现的矿产品转让。从矿产资源到矿产直至矿产品进入生产组织的各个环节都是采矿权的交易体现。

三、采矿权构造分析是重构采矿权物权属性及行政特许功能的依据

(一)明确采矿权的自物权属性是采矿权有效利用的关键

采矿权的物权属性呈两种倾向,采矿权属准物权或属特许物权,归属他物权之列。通过采矿权构造分析可以得出:采矿权是体现为所有权的自物权,具有所有权的全部职能,而不是对他人之物进行利用的他物权属性。首先,采矿权客体的澄清为明确采矿权属自物权提供了可能性。采矿权的客体是特定的矿产,采矿权人持有采矿权就是持有对矿产的所有权,而不是在国家所有权的矿产资源上的开发利用权。同时,采矿权客体的动产性排除了他物权性的可能。王利明教授认为:“用益物权的客体应限于不动产”。传统的物权模式将采矿权界定为用益物权,其依据就是矿产资源的不动产特性。其次,采矿权的交易明确了采矿权属自物权的必然性。采矿权的交易发生在采矿权初始取得至矿产品处分的各环节。矿产品外分,是对初始取得采矿权时从国有矿产资源中具体而特定出来的块段矿产的处分。采矿权人对矿产品的处分权是所有权的标志,普遍认为“用益物权的权利内容不包括处分权”。同时,矿产品是矿产资源的不断耗竭,法国民法典第578规定:“用益物权人负有返还该物本体的义务”。而采矿权的开采随着权利的行使却无法向国家返还开采对象的本体物。

采矿权属自物权的产权安排对物权立法及其自然资源的开发是一个重大调整,是遏制乱挖滥采、内化采矿权人耗竭他人矿产资源外部性的关键。首先,是采矿权价格与价值相吻合的关键。“支配交易的真正基础是物品或资源所有者对它所拥有的权利状态,价格是对于这一物品上权利的衡量。它只有能向交易当事人表达正确的激励信息时,才能有效地引导资源的配置” 2003年10月30日《经济参考报》报道:“国土资源部矿产开发司司长曾绍金问一位煤矿董事长:你花2000万元买的采矿权,现在给10个亿你卖不卖。这位董事长回答:当然不卖。”2000万元买的是拥有他物权的使用价格,10个亿不卖的是拥有所有权的交换价值。所有权与用益物权不同权利状态的价差使一部分人完成了原始资本积累的同时,他人按份拥有的资源被耗尽。其次,是效用的关键。明确采矿权属采矿权人对矿产具有所权的私人产权安排,改变权利分配带来不同的缴励和约束机制,保障采矿权的稳定性、排他性和对抗性效力充分发挥。采矿人可以通过持有、转让、股份合作等选择有效用的方式自主地处置采矿权。在国家所有的矿产资源上开发利用,机会性收益驱使自利者尽量圈占更多的矿产而大量浪费。“产权经济学经常引用的‘公地悲剧’更是一个明显的例子,它揭示了权利归属不明的财产会受到破坏性利用与开采。”

(二)行政特许功能的重新界定是明确私人产权与公共权力边界的关键

参加《行政许可法》研究和起草的专家认为:“特许是指行政机关代表国家向相对人转让某种特定权利的行为。特许的主要功能是分配稀缺资源”。[21]特许功能界定体现在《行政许可法》第十二条:“有限自然资源的开发利用……需要赋予特定权利的事项设定行政许可”。行政法领域对行政特许功能的界定被民法部门吸纳成“特许物权”。王利明教授为主拟订的《物权法草案建议稿》中,明确采矿权属第三章“用益物权”的第七节“特许物权”之下。被列为“二十一世纪法学教材”的《物权法》将采矿权归于第十三章的特许物权。认为特许物权“具有与传统不动产用益物权相异的特点,它是由国家直接赋予的”民法与行政法殊途同归,是采矿权负外部性中转嫁“寻租”成本的依据。公共权力机关取代市场而分配极其稀缺的自然资源,政府供应免费午餐“合理全法”。社会强势集团瞄准了“免费的午餐”而渴望“寻租”,行政官员的恩赐因有权随时收回采矿权而被迫“寻租”。这就是权力入股的必然性。

权力入股采矿权,造成转嫁“寻租”成本的外部性,也产生了浪费他人资源的外部性,还损害了公权力的本位职责。这是我们质疑特许物权这一产权设置的客观现实。从采矿权的构造分析也可以证明:是物权就不需要特许,特许的就不是物权。

首先,是物权就不需要特许。净采矿权的取得和流转。是表现为矿产的物的财产权交易。按照物权人的意思自治原则在市场上进行,不存在负外部性,与其它财产权的交易一样,不需行政干预和管制。法国物权法专家认为:“物之归属权意味着该物直接归权利人所有,而无须事先获得其他人的许可”。净采矿权的取得、持有、流转等没有也不允许行政特许的干涉。

其次,特许的就不是物权,特许的功能是内化外部性经济效果的。“世界主要国家设定的行政许可,主要是少数容易产生外部不良影响且损害后果不能补救的行业”。“政府干预是由于外部性和信息的存在”。事后难以补救的行业改为“事先的管制,通过阻止妨害的制造者出现而把外部性成本减少到小”。因此“行政许可是国家对社会经济生活管理和控制的重要手段,它可以控制人们的自利行为给社会带来的负外部性。”发达国家的矿产依附土地而属私有产权,但在产权行使时实行严格的许可制。这就是行政特许功能不是作用于净采矿权,而是以采矿权为主的矿山企业组织及其开采行为。对采矿权构造中净采矿权与以采矿权为主的矿山企业进行区别的意义,在于防止以静态财产权掩盖开采的企业行为。行政特许的功能是事前控制矿山企业开采行为的外部性还可以从另一层面证明。第一,行政许可是市场准入制的强制性行政行为。采矿企业的开采行为可能在更大范围影响公众利益,又事后难以处理。在企业设立时对其条件及其它行为能力进行合法审查。这是对财产行使权的审查,不是对财产权的限制。第二,《行政许可法》第2条对许可的性质做出了明确规定:行政机关“经依法审查,准予其从事特定活动”。准予的对象是从事开采的特定活动,而不是由国家直接赋予采矿权,更不是分配稀缺资源。第三,采矿企业设立时确有外部性存在。企业有不可分性财产权“产权的不可分性存在外部性”。大面积的外部性存在靠界定产权以后私人谈判的成本过大,甚至无以内部化,政府行使警察权,守住企业产权与他人产权的边界,防止侵害他人产权的外部性。

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